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01

國土空間開發(fā)適宜性的概念與內(nèi)涵

       國土空間開發(fā)適宜性的基本理念源于土地適宜性，其概念一般被界定為一定條件下、一定范圍內(nèi)的土地對某種用途的適宜程度，即某一土地單元是否以及在多大程度上適宜某項利用方式。在理論認(rèn)知上，強調(diào)土地自然條件、社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的多重作用，形成了“適宜性+限制性”的邏輯范式。在評價方法上，關(guān)注土地垂直與水平作用過程，形成以多因素“千層餅”疊加為主，以空間交互作用為輔的操作模式。

       隨著空間規(guī)劃體系變革，土地適宜性概念逐漸演變?yōu)閲量臻g開發(fā)適宜性，并表現(xiàn)出新特征：在邏輯起點上，從地域功能視角出發(fā)，由城鎮(zhèn)開發(fā)的單一指向轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合集成，生態(tài)優(yōu)先和底線思維成為地域功能集成的核心原則；在價值取向上，由追求經(jīng)濟(jì)效益與減少對自然生態(tài)環(huán)境的干擾，向“綠水青山就是金山銀山”的思維轉(zhuǎn)變，重視空間保護(hù)與開發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

       國土空間開發(fā)適宜性評價的目的是通過協(xié)調(diào)空間多維功能支撐人類多樣化、多層次、全方位的需求，實現(xiàn)國土空間功能的綜合效用最大化。因此，國土空間開發(fā)適宜性不應(yīng)局限于某一特定地域功能，而是基于空間視角，審視國土開發(fā)方式、功能定位和結(jié)構(gòu)組織，探索多重功能綜合適宜性。基于此，本文將國土空間開發(fā)適宜性界定為：一定國土空間內(nèi)的資源、環(huán)境和社會狀態(tài)下，生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類開發(fā)保護(hù)活動在空間、時序等維度上的綜合適宜程度。

國土空間開發(fā)適宜性內(nèi)涵可概括為空間協(xié)調(diào)性、時序統(tǒng)籌性、效益綜合性。

（1）空間協(xié)調(diào)性。微觀尺度上，以地塊用途為協(xié)調(diào)對象，在關(guān)注某一地塊用途適宜性時，考慮與周邊地塊用途的排他性和自身多用途適配性，確保地塊開發(fā)與保護(hù)沖突的最小化。中觀尺度上，以地域單元的空間結(jié)構(gòu)為協(xié)調(diào)對象，考慮地域功能結(jié)構(gòu)和空間交互作用，保障適宜性空間有序和有度。宏觀尺度上，以國土空間開發(fā)保護(hù)的時空秩序為協(xié)調(diào)對象，明確生態(tài)功能敏感區(qū)、脆弱區(qū)和重要區(qū)，保障生態(tài)安全底線；關(guān)注城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼容性和動態(tài)性，構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的良性互動格局。

（2）時序統(tǒng)籌性。一是基于國土空間開發(fā)歷史，權(quán)衡適宜性與開發(fā)現(xiàn)狀的匹配，統(tǒng)籌匹配/錯配空間上的生產(chǎn)生活方式。二是考慮區(qū)域未來戰(zhàn)略定位、人口規(guī)模、用地需求等趨勢對適宜程度的影響，動態(tài)調(diào)整開發(fā)與保護(hù)空間?？傊纫_定短期內(nèi)地域功能的剛性空間和彈性空間，保障發(fā)展穩(wěn)定性、韌性和持續(xù)性，也要維持人地關(guān)系的長期均衡，將人類活動保持在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。

（3）效益綜合性。進(jìn)入生態(tài)文明新時代，平衡自然生態(tài)過程與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國土空間開發(fā)適宜性綜合效益判斷的基本原則。一方面，尊重自然發(fā)展規(guī)律，以生態(tài)安全為底線，維系生態(tài)空間持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的能力。另一方面，精準(zhǔn)刻畫城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，為人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施布局等提供保障，促進(jìn)要素配置與空間功能的匹配，支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

02

國土空間規(guī)劃下適宜性評價的

核心需求與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

       國土空間規(guī)劃對適宜性評價提出安全、效率、品質(zhì)三個層次的需求。

       首先，安全需求是對長期以來城鎮(zhèn)無序擴張、耕地流失、生態(tài)退化等生存風(fēng)險的響應(yīng)。安全性需求意味著適宜性評價需廓清國土空間安全底盤、底數(shù)和底線。一是通過實施底線剛性管控來保障人居環(huán)境安全、耕地糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全，優(yōu)化人類生存發(fā)展底線；二是引導(dǎo)空間復(fù)合利用與彈性轉(zhuǎn)換，以靈活應(yīng)對國土空間開發(fā)保護(hù)的不確定性、提升空間韌性；三是重構(gòu)不適宜區(qū)，加速區(qū)域國土空間利用方式轉(zhuǎn)變，降低國土空間利用風(fēng)險。因此，國土空間開發(fā)適宜性評價以可持續(xù)人地關(guān)系為基點，構(gòu)筑功能凸顯、剛彈并濟(jì)、開發(fā)保護(hù)統(tǒng)籌的國土空間結(jié)構(gòu)。

       其次，效率需求源于對空間資源有限性的應(yīng)對，強調(diào)采用合理的自然資源消耗謀取價值最大化。國土空間開發(fā)適宜性支撐空間功能分區(qū)，其本質(zhì)是通過明晰要素流動邊界促進(jìn)要素與空間高效匹配。具體地，在開發(fā)活動適宜區(qū)引導(dǎo)要素高效聚集，提升國土空間活力；在不適宜區(qū)淘汰低效開發(fā)方式、釋放低效利用空間、盤活低效利用資源。在此基礎(chǔ)上，組合功能分區(qū)建立要素流動網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)不同功能區(qū)的優(yōu)勢互補。這要求國土空間開發(fā)適宜性評價兼顧區(qū)域要素的靜態(tài)屬性以及流動特征，構(gòu)建要素充分流動、功能深度融合、空間有效交互的結(jié)構(gòu)。

       最后，品質(zhì)需求源于人民對美好生活的追求，區(qū)別于過去唯GDP和以物質(zhì)增長為中心的導(dǎo)向。締造以人為本的高品質(zhì)國土空間是國土空間開發(fā)適宜性評價的重要導(dǎo)向，關(guān)鍵不僅在于滿足人民日益增長的物質(zhì)需求，更在于能否滿足健康安全、精神享受、文化傳承等精神文化需求，提升人民的獲得感、幸福感、安全感。因此，國土空間開發(fā)適宜性不僅反映特定國土空間上的自然、經(jīng)濟(jì)、社會等要素與開發(fā)保護(hù)活動的匹配程度，還反映能否提升人的體驗和滿足多樣化需求。

（1）忽視了人類活動與國土空間長期交互的“適應(yīng)性”狀態(tài)?，F(xiàn)行適宜性評價重在衡量國土空間最適宜某項人類開發(fā)與保護(hù)活動的“最優(yōu)解”，尋求“理想”狀態(tài)下的適宜開發(fā)模式。然而，國土空間與人類活動的交互作用是一個復(fù)雜的自適應(yīng)過程，經(jīng)過長期的作用—反饋—調(diào)整的循環(huán)，形成某一時點下特定的適應(yīng)狀態(tài)。這種適應(yīng)狀態(tài)未必契合評價出來的“理想”適宜開發(fā)模式。例如，浙西南山區(qū)理想的適宜功能是生態(tài)保護(hù)，但在人類活動與自然環(huán)境長期交互的作用下，形成了諸如云和梯田、松陽古村落等與理想適宜功能不一致的利用狀態(tài)。

（2）對地域功能的空間聯(lián)系缺乏足夠重視。國土空間承載的物質(zhì)、能量、信息等流動過程，決定空間功能的發(fā)揮。然而，當(dāng)前評價思路以單一、割裂式操作模式看待空間功能關(guān)系，忽略功能聯(lián)系的空間結(jié)構(gòu)，造成適宜性評價失靈。例如，生態(tài)保護(hù)忽略了不同生態(tài)過程的權(quán)衡與協(xié)同，難以把握生態(tài)系統(tǒng)的完整性；城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏對人口流動特征的考慮，導(dǎo)致適宜空間與人類活動范圍的空間失配，產(chǎn)生“空城”、“鬼城”、職住分離等問題；農(nóng)業(yè)開發(fā)欠缺規(guī)模連片、地塊連通等空間形態(tài)支撐，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集群式開發(fā)。

（3）對多元人本需求關(guān)注不足。國土空間開發(fā)適宜性評價強調(diào)以人為本，關(guān)注人的多元價值需求，具有階段性與多層次性?，F(xiàn)階段，人民已不再滿足單一的物質(zhì)需求，更注重生活品質(zhì)和精神享受等更高層次的需求。然而，主流國土空間開發(fā)適宜性評價仍沿襲傳統(tǒng)“工具”思維，將人的需求降維為對開發(fā)強度與開發(fā)方向的判斷；忽略了人文特性與空間體驗，導(dǎo)致空間品質(zhì)低下。

03

國土空間開發(fā)適宜性評價的反思與改進(jìn)

（1）尊重國土空間“適應(yīng)性”狀態(tài)。人類開發(fā)活動與國土空間長期交互形成適應(yīng)性狀態(tài)，維持著良性動態(tài)均衡。適應(yīng)性是長期自然選擇和人類干預(yù)下的空間性狀，符合自然演化規(guī)律和社會發(fā)展需求，可采用國土空間當(dāng)前用途或現(xiàn)狀功能來表征。適應(yīng)性具有存在性、已知性和確定性，為功能雙宜性或多宜性的權(quán)衡提供明確的輔助判別依據(jù)，減少不確定性。例如，城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)開發(fā)“雙宜”的評價單元就可以通過現(xiàn)狀用途來確定區(qū)域的適宜功能。

（2）體現(xiàn)以人為本的理念，滿足人類多層次需求。在生態(tài)保護(hù)上，不局限于供給、支撐或調(diào)節(jié)等自然生態(tài)服務(wù)功能，關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)對人類提供的社會文化服務(wù)，將服務(wù)于人的生態(tài)空間納入到保護(hù)范疇。在城鎮(zhèn)建設(shè)上，在權(quán)衡人口、產(chǎn)業(yè)、交通等社會經(jīng)濟(jì)條件基礎(chǔ)上，結(jié)合居民生活宜居適度，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施布局、建成區(qū)品質(zhì)等。在農(nóng)業(yè)開發(fā)上，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為原則，優(yōu)先考慮規(guī)模集中連片、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套充分聯(lián)通等條件。

（3）以“流”空間為抓手，凸顯適宜性的空間結(jié)構(gòu)。適宜功能空間結(jié)構(gòu)是由功能要素通過交互通道或空間網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，從而形成適宜性功能集成的空間組織，表現(xiàn)出“以流定形”的過程特征。針對生態(tài)保護(hù)，結(jié)合能量循環(huán)、生物棲息、種群遷徙等“流”，建構(gòu)連通物質(zhì)、信息、能量的生態(tài)景觀格局。針對城鎮(zhèn)開發(fā)，關(guān)注空間區(qū)位的可達(dá)性聯(lián)系，權(quán)衡人口、產(chǎn)業(yè)、交通等要素集聚和流動，構(gòu)筑多中心、流動性、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)。針對農(nóng)業(yè)開發(fā)，關(guān)注耕地空間集聚等形態(tài)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與效益的影響。

圖1 國土空間開發(fā)適宜性評價的邏輯反思

（1）適宜性評價。根據(jù)邏輯反思，應(yīng)重視適宜性評價中“人”的多元需求表達(dá)與量化。依托POI（興趣點）、熱力圖、手機信令等時空大數(shù)據(jù)，通過個體行為特征聚合社會群體的行為規(guī)律，來表征空間內(nèi)多元化、主導(dǎo)性的人類需求，拓展適宜性評價指標(biāo)體系。在生態(tài)保護(hù)重要性評價中納入生態(tài)系統(tǒng)社會文化服務(wù)的權(quán)衡，在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價中引入空間品質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施公平性等表征，在農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性評價中考慮景觀格局指數(shù)、區(qū)域服務(wù)功能等指標(biāo)。

（2）適應(yīng)性修正。將國土空間現(xiàn)狀用途來刻畫適應(yīng)性狀態(tài)，輔助對國土空間開發(fā)多適宜性評價結(jié)果權(quán)衡判斷。針對單宜性空間，當(dāng)國土空間現(xiàn)狀用途與對應(yīng)主導(dǎo)功能適宜性沖突時，依據(jù)適應(yīng)性等級，退出該主導(dǎo)功能或下調(diào)適宜性等級；當(dāng)兩者匹配時，優(yōu)先將主導(dǎo)功能區(qū)劃入“三線”。針對雙宜性或多宜性空間，優(yōu)先將現(xiàn)狀用途功能確定為主導(dǎo)功能。當(dāng)現(xiàn)狀用途所在空間的主導(dǎo)功能適宜性較低時，需重新審視其功能定位與分區(qū)選擇，將其劃為主導(dǎo)功能適宜性較高的空間。若多重功能適宜性較高且重合時，難以界定有效的適應(yīng)性現(xiàn)狀用途參照，可在彈性發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，下調(diào)適宜性等級。

（3）結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。在生態(tài)保護(hù)重要性評價中，根據(jù)生態(tài)景觀斑塊的連通性和鄰接性分析，界定生態(tài)保護(hù)的源地；綜合生態(tài)系統(tǒng)功能的權(quán)衡協(xié)同，刻畫生態(tài)流動向和阻力，提取以基質(zhì)、節(jié)點、廊道等為基礎(chǔ)、以復(fù)雜生態(tài)網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)的生態(tài)安全格局。在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價中，利用手機信令、出租車軌跡、宜出行等流數(shù)據(jù)，結(jié)合社會網(wǎng)絡(luò)分析、社區(qū)發(fā)現(xiàn)算法等方法，辨識城市多中心體系、通勤網(wǎng)絡(luò)體系、城市活力體系等結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價中，開展適宜區(qū)連片性、集聚性、形狀復(fù)雜性等維度分析，結(jié)合重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布、地域特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，確定優(yōu)勢農(nóng)業(yè)空間。

圖2 國土空間開發(fā)適宜性評價的思路改進(jìn)

02

結(jié)論

       國土空間開發(fā)適宜性評價作為“雙評價”的重要組成部分，在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。然而，現(xiàn)有國土空間開發(fā)適宜性評價難以解決國土空間功能多宜性與適宜性評價結(jié)果唯一性之間的矛盾，無法有效支撐國土空間規(guī)劃?；诖?，本文首先梳理了適宜性的概念嬗變，明晰了空間協(xié)調(diào)性、時序統(tǒng)籌性、效益綜合性多重內(nèi)涵。其次，厘清國土空間規(guī)劃的安全、效率、品質(zhì)需求。隨后，探討國土空間開發(fā)適宜性評價面臨的三個現(xiàn)實挑戰(zhàn)：忽視了人類活動與國土空間長期交互的“適應(yīng)性”狀態(tài)、對地域功能的空間聯(lián)系缺乏足夠重視、對多元人本需求關(guān)注不足。最后，提出“尊重國土空間適應(yīng)性狀態(tài)、滿足人類多元與多層次需求、凸顯適宜性空間結(jié)構(gòu)”的邏輯反思，以及“適宜性評價、適應(yīng)性修正、結(jié)構(gòu)性優(yōu)化”的思路改進(jìn)。