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“十四五”國土空間整體性治理

——戰(zhàn)略、格局與行動的協(xié)同

選擇這個交流題目，大家可能覺得現(xiàn)在規(guī)劃編的如火如荼，為什么還要去探討這么一個似乎應該是在開端階段去思考的問題？但我覺得恰恰在如火如荼這個階段，是一個很好的探討時機。為什么說這個時機很好？因為“十四五”規(guī)劃剛剛的在今年三月份推出，那么在整個空間規(guī)劃體系重構背后，還有更大的一個國家規(guī)劃體系的重構。在這兩個重構過程中，戰(zhàn)略、格局和行動并沒有完全放到一個框里，由此產生很強的協(xié)同需求。

從多規(guī)合一改革開始，我就在關注一個議題--國土空間的整體性治理問題。為什么要強調“整體性”這三個字？在后面報告中會與大家交流，因為“整體性”對今天中國的發(fā)展非常關鍵。

主要從四個方面與大家做一個思考交流：

首先，拋出一個引子：戰(zhàn)略是規(guī)劃的靈魂。這個是我一直希望在不同的場合去傳遞的一個觀點，經歷過從2000年廣州戰(zhàn)略規(guī)劃開始，陸續(xù)很多城市編制戰(zhàn)略規(guī)劃的過程，大家都會意識到一名優(yōu)秀的規(guī)劃師需要具備的一個非常重要的基本素養(yǎng)就是戰(zhàn)略意識與戰(zhàn)略思維。

其次，是對規(guī)劃范式轉型的一些認識。其實在近兩年，我覺得大家在承擔國土空間規(guī)劃編制中，充滿各種各樣酸甜苦辣的身心感觸。感觸之下，要認知到規(guī)劃真變了。為什么我們在思考一些問題的時候，總是發(fā)現(xiàn)自己的想法和甲方的想法，和更高層面管理部門讓你提交的成果要求之間，似乎總是差一截，是因為大家還沒有形成一個整體共識。

第三，是戰(zhàn)略的謀劃與格局的響應，這個主要是結合對“十四五”規(guī)劃綱要的解析，判斷其所衍生出對國土空間的一些影響，進而國土空間需要做出的一些回應。

最后，是邏輯和行動的協(xié)調。任何一種戰(zhàn)略、一種格局，最終是靠無數(shù)個體的行動來實現(xiàn)和完成的，這些個體里包含了地方政府的政策決策，包含了很多企業(yè)的投資行為，也包含了很多人的用腳投票，這些碎片化的行動，在今天這個背景下，其實充滿了博弈，也充滿了沖突，它怎么去協(xié)調，才可能真正的促成我們戰(zhàn)略的達成和格局的重塑？我覺得這是很關鍵的。

戰(zhàn)略是規(guī)劃的靈魂

首先，我們來看一下“戰(zhàn)略是規(guī)劃的靈魂”。2014年7月份，當時出臺了由國家發(fā)改委、原國土資源部、住建部、原環(huán)境保護部牽頭的關于開展市縣多規(guī)合一工作試點的通知。要是看這個文件的話，會發(fā)現(xiàn)當時所推動的多規(guī)合一是超越了今天國土空間規(guī)劃所整合的三個規(guī)劃的。當時立足的是經濟社會發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃。那么今天我們合的是什么？主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。經濟社會發(fā)展規(guī)劃，并沒有合起來，由此就有了下一個文件——中共中央關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的指導作用的這個文件。在這里面明確提出了國家發(fā)展規(guī)劃、國家空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃的角色和關系。這是理解今天更完整的國家規(guī)劃體系的基本立足。

我們從跟國土空間規(guī)劃相關的一些文件里面來看，從18號文到省級國土空間規(guī)劃編制指南，再到市縣編制指南，其實都強調了戰(zhàn)略。但這個“戰(zhàn)略”在既有的國家規(guī)劃體系里面怎么定位？

有些同志會認為既然發(fā)展規(guī)劃已經變成統(tǒng)領，發(fā)展規(guī)劃說什么，空間規(guī)劃就去落實什么就好了。真的能這么簡單的處理嗎？我覺得這個問題還是需要去整個行業(yè)認真思考的。

在空間規(guī)劃體系重構過程中，有一個改革后遺癥是需要注意避免的，就是多規(guī)合一改革之后，對空間規(guī)劃中戰(zhàn)略謀劃與策劃的抽離。如果我們失去了謀劃和策劃，我們規(guī)劃還能夠發(fā)揮出它應有的一種空間賦能、賦值的可貴優(yōu)勢么？

在這里打一個比方，如果僅僅是把你關在一個屋子里收拾東西，久而久之就會忘記屋子外面的世界。如果世界變了，比如說晴天多云下雨，這個屋子怎么收拾呢？晴天還好，如果外面狂風暴雨，你蒙頭收拾下去，收拾出的房子能安然適應外面的世界嗎？

今日的規(guī)劃，就如同先在劃定“三線”以后，再做屋子里面的精裝修或者是室內的翻修。開發(fā)邊界就像房頂一樣，永久基本農田類似于房屋的一個框架，外面是生態(tài)保護紅線，我們就圈在里面，去做各種用地的排布和布局。有沒有文章可以做？有文章可以做。但是如果“三線”都沒有很好地適應整個大系統(tǒng)變化的能力的話，你在里面做得再好，這房子可能也會是有風險的。日子久了以后，規(guī)劃師會不會變成一個室內裝修師？如果身份變成一個室內裝修師的話，這個學科的生命力在什么地方？行業(yè)的生命力在什么地方？

所以，我們這個行業(yè)需要保持對戰(zhàn)略的定力，因為空間規(guī)劃中戰(zhàn)略視野和知識的萎縮與今天規(guī)劃內容的快速拓展之間所帶來的矛盾將會成為制約規(guī)劃改革的重要瓶頸。

前陣子一期關于主體功能區(qū)實踐的UP論壇，依然感覺到大家在創(chuàng)新很多分區(qū)的概念，似乎更加精細，但是在這個過程中，越精細的東西，越精密的東西，在一個充滿變化的時代，有可能也是非常脆弱的。

所以在這個過程中，我們需要去思考戰(zhàn)略是什么？18號文給出“四性”原則，第一條就是體現(xiàn)戰(zhàn)略性，但是我們有沒有認真去思考過戰(zhàn)略性是怎么來體現(xiàn)的？我們有沒有自己對戰(zhàn)略的理解？特別是從空間視角對戰(zhàn)略的理解，而不單單是從經濟社會層面的理解，以及把這兩種戰(zhàn)略融合到一起的一個總戰(zhàn)略又是什么？

戰(zhàn)略是什么？首先它是可以做的，意味著這個事情有機會。第二，戰(zhàn)略是應該做的，這是時代或者環(huán)境所帶來的一種倒逼。第三，戰(zhàn)略是能夠做的，意味著有這個實力可以去開展。第四，戰(zhàn)略是你想做的，你是有偏好的，這是內驅的一個動力。第五，戰(zhàn)略是敢做的，是魄力膽識的反映，它們的交集就是“戰(zhàn)略”。

大家可以結合一些規(guī)劃工作經歷去感悟，當你尋找與地方一把手的想法或目標交集時，可以從這幾個層面去理解戰(zhàn)略，這個城市可以做什么？該做什么？想做什么？能做什么？這個領導敢不敢做？這個是非常重要的。

我們在編制戰(zhàn)略規(guī)劃的時候，經常關注戰(zhàn)略環(huán)境，關注戰(zhàn)略資源，關注戰(zhàn)略機遇和挑戰(zhàn)，但是往往容易忽略了戰(zhàn)略性人物的戰(zhàn)略能力，這個在今天國土空間規(guī)劃編制中是很關鍵的。因為戰(zhàn)略它本身所具備的思想穿透力是可以幫助我們去更有效地與甲方溝通共進的。

十九屆五中全會公報中，我們可以看到里面有一系列關于對發(fā)展環(huán)境和問題的判斷，這個是中央基于有比我們這些基層的規(guī)劃師掌握的更多信息，給出的判斷，而在中國來說，文字背后所蘊含的豐富內涵是需要去深入理解的。

首先環(huán)境的深刻復雜變化意味著什么？一個是復興戰(zhàn)略的全局，還有一個百年未有之變局。那么新的特征、新的要求，新的矛盾和新的挑戰(zhàn)，于是有了所謂的識變、應變和求變。

在這個過程中，“變”是對這輪國土空間規(guī)劃最大的考驗。我們制定的“三線”格局和發(fā)展環(huán)境變化之間的動態(tài)關系，其實就是一個非常重要的戰(zhàn)略議題?！叭€”遠遠不止技術層面的劃定，需要充分認識其背后的多重戰(zhàn)略內涵與價值。

百年變局之下，如果我們僅僅是在國土空間這間“房子”內部蒙頭造屋搞裝修，而忘記觀察環(huán)境需要什么大小、形式和功能的“房子”，做出適應性的變化，就很可能因為落伍而帶來更大的浪費。所以說對戰(zhàn)略的研判分析是非常重要的。

原來我們做規(guī)劃的時候，很多時候宏觀背景分析變成了一個食之無味，棄之可惜的尷尬角色，但其實這個背后是有很多值得我們去分析的。所以今天我們要去思考，一個城市或者一個區(qū)域的終極戰(zhàn)略是什么？只有終級戰(zhàn)略才是最根本的戰(zhàn)略，包括了我們所講的主體功能戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，這是我從幾個文件里面解讀出來出現(xiàn)頻率最高的四種戰(zhàn)略，然后最終落到一個區(qū)域或者是一個城市的國土空間規(guī)劃。

但是這些戰(zhàn)略它本身是基于我國的語境，而中國離不開世界，所以又要跳到全球和世界的范圍之內去思考國家的終極戰(zhàn)略是什么。只有這樣對戰(zhàn)略有一個“全球-國家-地方”的開闊視野和認知，才可能使我們對戰(zhàn)略具備一種主動思考的能力。

王偉/繪

規(guī)劃范式轉型與整體性治理

第二個部分談一下對規(guī)劃范式的轉型和整體性治理的一些理解。

如果我們重新溯源整個改革開放的歷程，我們會發(fā)現(xiàn)改革開放其實是一種歷史偶然性的發(fā)端。誰也想不到農村的聯(lián)產承包責任制會從安徽的小崗村開始，然后是深圳，為什么鄧小平主席就在這里畫了一個圈？但正是這兩個點拉開的序幕，可能誰都沒有完全能夠想象到之后40年的歷程，帶來了這樣的一個多米諾骨牌效應。

家庭聯(lián)產承包責任制和特區(qū)城市，它們所帶來的對生產力的解放、一系列生產關系的解放，最后匯聚到城市，形成了在城市這個“容器”中很多“人、地、產、財、制”的重組反應。而正是由于這樣一系列的重組變化，使我們看到了今天城鎮(zhèn)化和國土空間的重塑。

那么，今天還有沒有類似于小崗村和深圳這樣的一些多米諾骨牌的點存在？我覺得這是可以從戰(zhàn)略延續(xù)下來的一種思考的路徑。

我自己構思了這樣的一個框架，這個框架我把它定義為是國土空間整體性治理的一個基礎分析框架，幫助我們去認知國土空間規(guī)劃在整個國家治理現(xiàn)代化過程中所扮演的角色。

王偉/繪

在這個框架里面，從左往右依次來看，左邊三個板塊從治理角度來說，上層主體系統(tǒng)包含了兩個子系統(tǒng)，一個是政府類主體系統(tǒng)，另外一個是市場與社會類主體系統(tǒng)，底座是設施與秩序系統(tǒng)。

在政府類主體系統(tǒng)里面包含了最主要的兩類政府，一個是中央政府，一個是地方政府。那么兩類政府在中國這樣的一個體制里面，核心的關系就是通過人權、財權和物權，進行協(xié)調和博弈。

而市場與社會類主體系統(tǒng)，大致來看有國企、民企、外企以及流動人口或是人才，當然可能還有其他的一些流動性主體。

再看秩序和設施和秩序的系統(tǒng)，我把設施的內涵和秩序的內涵進行一下拓展。我們經常講設施可能馬上就會想到市政設施和公共服務設施設施，其實從美國和德國等國家對基礎設施和公共設施的一個界定來講，它既包含了硬件型的設施，也包含了大量無形和隱形的軟件型設施，比如制度是一種基礎設施。今天還有一種基礎設施被提及，就是知識型基礎設施，就像CNKI，你去看它的英文的原文，即中國知識基礎設施工程。

在設施與秩序系統(tǒng)里，就如同我們在進行多因子評價，包含了自然型基礎設施（生態(tài)環(huán)境）、工程型基礎設施（大量的工程）、技術型基礎設施（科技創(chuàng)新和研發(fā)）、制度型基礎設施（政策和規(guī)則）、全球化基礎設施（對外開放的一系列做法），當然可能還有其他的基礎設施。那么這些基礎設施疊加組合到一起以后，就會形成不同的所謂的復合空間。此處，A\B\C\D\E……代表了不同的復合空間，它背后擁有了不同的基礎設施的發(fā)展水平。而復合空間最核心的三個特點就是區(qū)位、環(huán)境和品質。

那么復合空間和上面兩類主體系統(tǒng)的關系又是什么呢？政府的職責其實就是生產和提供公共產品、服務和秩序。市場的本質是什么？市場則是資源逐利的配置。一個是追求公平，一個追求效率，但是兩者的交集都會落到空間上，因為只有在空間上才能發(fā)生兩者相互的各種協(xié)作和協(xié)同。

所以我一直有一個觀點：空間是最天然的治理平臺。當你去設計各種聯(lián)席會議，設計各種治理機制，很多時候會發(fā)現(xiàn)空間是我們解決很多問題的共性關鍵，在這個過程中，促進我們國家整體系統(tǒng)的趨優(yōu)發(fā)展是我們治理這個系統(tǒng)的價值導向，我們今天所講新型舉國體制，包括習近平總書記的七一講話，都在告訴我們，讓國家呈現(xiàn)出一種整體良性效能是我們治理的一個很大特色。

而在整個國家系統(tǒng)趨優(yōu)的過程中規(guī)劃要扮演什么角色？我認為就是要在這個過程中發(fā)揮糾錯和趨優(yōu)的作用，有一些配置不合理的地方，要把它調整，有一些要變得更好的地方，要給它指引。這樣的話，規(guī)劃就在國家治理大局中有了自己的角色感和話語權。

基于這個基礎分析框架，我對新中國建國進行了幾個階段的梳理：

我們當時的政府系統(tǒng)里面這種指令性是很明顯的，計劃特色比較強，推行計劃指令和項目定投，我們可以看到那時八大重點工業(yè)城市、156項重點項目等，都是由國家來統(tǒng)一安排的，我們的人口流動也是通過有計劃的人口控制來完成的。

那時候的市場和社會系統(tǒng)里面就是國企和人，大家基本上都是固定的。而另外一方面我們在一窮二白的基礎上著手進行基礎設施的營建，更多的是在開展工程性基礎設施的起步建設，比如說三門峽大壩和南京長江大橋。從1949到1977年，基本上是這樣的一個情況，整個系統(tǒng)創(chuàng)造性和活力是不太足的。

我把它區(qū)分為改革開放后的前20年，這個時候更多的是以開放和奠基為特征的。

我們可以看到政府系統(tǒng)，有一個核心的事件就是1994年的分稅制改革，這其實對我們后面一系列的中央地方關系，以及地方自身發(fā)展的一種內驅利益驅動導向是有非常深刻的影響。

最近大家都在討論，土地出讓金要納入到國稅系統(tǒng)里面，其實也是在規(guī)范中央和地方的關系，地方的很多這種所謂的私房錢，將得到進一步規(guī)范化的管理。大家可以去體會為什么中央會進行這樣一個改革，背后其實也是要強化這種整體性治理的把控，更加強調整齊劃一的發(fā)展態(tài)勢。

市場和社會主體系統(tǒng)中的國企、尤其是民企和外企，包括人口，在這個階段開始可以在這個國土空間上進行一定程度的自由流動性選擇，而我們各種設施也開始起步、奠基。我梳理了不同年份發(fā)生的第一次，每一個第一次背后都對國家和地區(qū)發(fā)展產生了一系列的影響。

是改革開放后的20~30年，相當于是2001年也就是說進入WTO以后到2012年十八大，這個階段我們國家的財富快速積累，這10年其實增長得非?？?，因為進入WTO以后，真正的發(fā)揮出了我們作為一個世界工廠的能力，我們外匯儲備大幅增加，但是也面臨著群體分化，在群體分化過程中更多的是財富的分化，還有區(qū)域間的、城鄉(xiāng)間的結構性矛盾開始出現(xiàn)等。所以為什么會提出科學發(fā)展觀和和諧社會等一系列的指導理論，其實都是為了去響應現(xiàn)實中出現(xiàn)的一些變化。

在這個階段，有一個重要年份需要講一下，就是2003年，房地產業(yè)作為拉動中國經濟發(fā)展的支柱產業(yè)地位被確定。你可以想想我們規(guī)劃行業(yè)的春天里面有幾個春天是伴隨著房地產業(yè)而來的？今天很多人發(fā)現(xiàn)不會編規(guī)劃了，因為原來規(guī)劃只有預測增長這一選項，方案只要畫出來，把東西表達出來就行了。但是今天不是這樣，首先得約束，但約束的時候人就很難受了。為什么砍這個地方？為什么留這個地方？為什么不保留那個地方？這就是我們在今天落筆的時候，與地方政府交流討論的一個焦點。

2012年十八大以后，可以看到在“人”這條線的反腐敗，“財”其實在2015、2016年出過關于地方債務和中央地方財權事權的一些意見調整。在這個過程中，全球化的基礎設施開始高度加強，這次加強是以我們中國人為主的，提出“一帶一路”倡議。制度型基礎設施開始加強，對各種規(guī)則、依法治國的強調。自然型基礎設施開始高度加強，就是生態(tài)文明建設。這個階段的治理特征是什么？——底線倒逼和糾錯驅優(yōu)，努力向健康的狀態(tài)去恢復和修復。為什么有城市體檢這樣一些工作？都是這種理念的體現(xiàn)。

我認為是2019年到2035年。正是眼前國土空間規(guī)劃編制與實施的時間段，我認為國家治理有三個表現(xiàn)：治理現(xiàn)代化，生態(tài)文明和美麗中國。

在這個過程中出臺了很多政策，這些政策我覺得大家可以把它們下載裝訂起來，如果是真正做政策研究或者是戰(zhàn)略研究，可以把以中共中央為發(fā)文主體的政策仔細研究和分析一下，傳遞出很多今天很重要的政策基調，很多部門的政策是圍繞它們去形成的。這里面有兩個，一個是2019年10月《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從面向政府的角度出發(fā)；還有一個是《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，從面向市場的角度出發(fā)。中國這么多年的發(fā)展，核心的問題就是如何處理好政府與市場的關系。規(guī)劃作為兩者之間的橋梁，深刻理解這對關系是非常重要的。

通過這樣一系列分析以后，我們可以看到40多年改革開放的得與失。我們取得了巨大的成就，成為了全球第二大經濟體，國際影響力和話語權大幅提升，但是我們也有很多難以為繼，這種難以為繼的改變，背后是發(fā)展不充分和不平衡的基本矛盾。在七一講話中，總書記在不充分和不平衡矛盾的基礎上又加上了人民群眾關心關注的“急、難、愁、盼”問題的新表述。

要轉變，有兩個核心的抓手，一個是經濟發(fā)展，這是我們整個國家、社會運行的命脈所在；第二個是空間重塑，就涉及到空間結構、空間布局、開發(fā)模式等相關的一系列問題。

那么新時期國土空間規(guī)劃要給高質量發(fā)展供給什么？黨中央提出的要求很多，但規(guī)劃師其實主要聚焦“三造”，第一個是創(chuàng)造，創(chuàng)造力是規(guī)劃師很重要的特質，空間創(chuàng)造為戰(zhàn)略實現(xiàn)提供了重要的路徑；第二個是營造，在空間創(chuàng)造的基礎上，要形成持續(xù)的運營服務能力；第三個是改造，過去不好的，能把它改得更好，吸引滿足多元用戶的多樣動態(tài)需求。

因此，新時期空間規(guī)劃的核心任務是“”優(yōu)質復合空間”的供給，那么什么是優(yōu)質的復合空間區(qū)位？我認為有三個基本特征，一個是場所本身的品質，這個是毋庸置疑的，其次是這個基礎上能不能有一種和諧的多元主體關系，最后一個是要有一套持續(xù)的、長久的、公平制度規(guī)則。

這個意味著什么？第一，我們規(guī)劃的產品在變；第二，我們規(guī)劃的理念在變；第三，我們規(guī)劃的服務模式在變。伴隨這種變化，規(guī)劃機構有兩個趨勢在出現(xiàn)，一種是向越來越高的戰(zhàn)略層面分析，變成一個頂級智庫，影響國家和省這一層面的政策制定；還有一種是越來越下沉，越來越精細、精微的雕琢和可操作性，做好城市更新與升級的操盤謀士。而這個時候你會發(fā)現(xiàn)規(guī)劃師要有對話能力，你得能夠跟企業(yè)對話，跟民眾對話，你的腦海里面除了設計方案，還要有運營模式，因為運營模式也會影響你的設計。這就是時代對我們形成的很大的挑戰(zhàn)。

我們看一下在空間供給過程中，新中國成立以來空間類規(guī)劃的演進歷史。

在20世紀50~70年代的時候，空間規(guī)劃是服務于計劃經濟的一種工程手段；后面1980~1990年代變成了促進經濟發(fā)展的技術工具；到了21世紀前10年，變成了服務市場繁榮的公共政策；近10年來，我們側重于協(xié)調空間資源的配置。

但是新時代優(yōu)質復合空間的區(qū)位供給，還能夠通過傳統(tǒng)的藍圖式的規(guī)劃實現(xiàn)嗎？個人認為，中國的空間規(guī)劃需要向一種治理型的空間規(guī)劃進行深刻而系統(tǒng)的范式轉型。

從1933年經典的雅典憲章所提出的4大功能，背后所傳遞的思想是什么？其實就是區(qū)劃。規(guī)劃的核心是什么？區(qū)劃。最后細分到用地的地類或者是用途，它本質上也是一種區(qū)劃。區(qū)劃的基礎上再增加一個依據(jù)，就是功能，我們只是賦予了它生產功能、生活功能還是生態(tài)功能，但是長期以來我們空間規(guī)劃主要停留在功能區(qū)劃。

后來提出主體功能區(qū)，但主體功能區(qū)規(guī)劃背后真的僅僅是用城鎮(zhèn)化、農業(yè)主產品、還有生態(tài)為主這幾個去定義的嗎？個人認為很多人對這個“主體”理解仍然停留在淺層的主體功能特征，但其實它蘊含著一個深層的主體即利益主體。規(guī)劃如果不考慮利益主體，是無法有效實施的。正如城鄉(xiāng)規(guī)劃因為對很多主體行為缺乏有效的實施監(jiān)督，而導致底線約束不足，成為被人詬病的一個多年問題，也成為空間規(guī)劃改革被整合的一個重要誘因。

所以對主體的理解一定是深層次的。主體功能戰(zhàn)略要想得以真正地實施和實現(xiàn)，必須意識到每種主體功能背后都是對這個區(qū)域里面各種行為主體發(fā)展權利的一種改變和影響，為什么你就是城市，為什么你就是農業(yè)，我就是生態(tài)？這個背后是要進行利益考量的。

我在這個主體前面又增加了一個定語，就是行為。

行為首先是科學，每種主體行為它背后是有一定主體特征規(guī)律的，這種主體特征規(guī)律既有社會性的規(guī)律，也有自然性的規(guī)律?，F(xiàn)在我們的學科已經開始意識到了這些。很多規(guī)劃文章，如果不從主體的角度去分析問題，可能就顯得這篇文章缺乏一定的深度。

在行為之上，還有一個定語就是利益。國人很多時候不好意思談利益，其實是違背現(xiàn)實人性的。每個人都有自己的利益訴求，只有真正理解了利益和關注利益的時候，你所編制的規(guī)劃背后才會有制度性的突破和管理層面的創(chuàng)新。否則的話，只能說是規(guī)律性和技術性為主的規(guī)劃，在管理和操作上面依然會面臨困難。

在物質性規(guī)劃階段的時候主要是城規(guī)和土規(guī)，可將2010年公布的主體功能區(qū)規(guī)劃視為政策性為主的規(guī)劃，它的內容中有一個9+1板塊。那么今天我們要超越什么？超越到一種空間治理，就是更加強調背后的實施機制和政策設計的治理型國土空間規(guī)劃，這是我認為今天國土空間規(guī)劃應該打造的目標和屬性。

在治理型國土空間規(guī)劃背后要突破的是什么？需要從過去的要素治理到系統(tǒng)治理，從原來部門分割式的條塊治理到綜合整體治理，從原來末端式的治理回歸到主體層面的源頭治理，從用途治理要關注到行為的治理。

但我們今天還面臨什么？部門的政績思維，市場的逐利思維，領導的任期思維和學科的專注思維。這是實現(xiàn)今天整體性治理的四大障礙。而這個背后我覺得理念是最難突破的。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的理念層突破，已經具有了一定的基礎，大家可以往前再邁一步。

為什么要導入整體性治理，從我們古代其實就有這個的理念，但是從西方公共管理領域來說，整體性治理是20世紀末和21世紀初發(fā)展起來的一個新興的治理理論，它著重反思和彌補的是部門化、碎片化和裂解性這幾個難題，希望能夠形成一種實現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調的思考和行動，以期獲得更多的收益的一種政府治理模式。它要解決什么？——排除不同政策相互削弱的情景。

首先，大家可以想想，過去編制很多規(guī)劃的時候是不是也是面臨著這個問題？而今天國土空間規(guī)劃有很強的約束性，所有涉及落地的其它規(guī)劃都得聽我的。但是我們可以看到，其它部門還是會出很多政策，雖然不叫規(guī)劃，但是其中很多政策對空間運行是具有影響的？這個時候怎么辦？這個政策協(xié)同問題很多時候是困擾規(guī)劃實施的一個很重要問題。

第二個，更好地使用稀缺資源。一旦“三線”劃定以后，發(fā)展權就變成了稀缺的，不可能再有大的擴張變化，這就更加需要促進政策網(wǎng)絡中不同利益相關者的團結協(xié)作，減少因政策打架而帶來內耗性損失。最后一個，就是為公民提供無縫而非破碎的關聯(lián)服務，這其實是跟我們應該以人民為中心是非常契合的。

由此我們可以看到改革開放經歷了從碎片化的“摸著石頭過河”到日益強調頂層設計、系統(tǒng)性等這樣的整體性治理變化。摸著石頭過河是當時那種信息有限性下的一種現(xiàn)實之舉，但是它啟動了改革。但是另外一方面，沒有摸到的石頭后來可能就變成了“暗礁”。

所以后來出現(xiàn)了科學發(fā)展觀，在2008-2009年的時候出現(xiàn)了一個新的概念，叫頂層設計，意味著已經開始已經意識到這種碎片化的改革有問題，有些時候是會形成相互的掣肘。

再到新一屆政府明確了“五位一體”、“四個全面”、“五大新發(fā)展理念”，然后在“十四五”規(guī)劃里面有一個原則是系統(tǒng)觀念，這些其實都是強調一種整體性的要求。

回過頭來我們再看整體性是什么？整體性在我認為就是要在政府、市場和社會的這種傳統(tǒng)三分法的認知上，再增加一個“自然”，自然雖然是無言的，但它是可以找到它的代理人的，“政府、市場、社會、自然”的四分法將更有利于指導生態(tài)文明時代的空間規(guī)劃發(fā)展。

王偉/繪

據(jù)此，個人對國土空間整體性治理的認識是：在實現(xiàn)人與自然和諧的狀態(tài)過程中，政府、社會和市場之間形成高效協(xié)作的一種“責-權-利”的關系結構。所以，我們要基于規(guī)劃成果的編制，提出一套空間治理方案，這個對地方政府會更有價值，而且會促使我們與地方政府形成更長久的一種合作關系。

基于國土空間這一天然的治理平臺，實現(xiàn)圍繞契合生態(tài)文明要求的價值創(chuàng)造和分配。規(guī)劃一定是在價值創(chuàng)造前提下的價值分配。如果你無法創(chuàng)造價值，地方政府對你的態(tài)度就是可有可無，因為發(fā)展是永恒的。我們今天必須看到，即使像京滬廣深這樣的城市，依然面臨著大量的民生需求，是需要財政投入和資金支持的，所以這個背后就是要構建起政府、市場、社會各司其職的管治、共治和自治的體系。

國土空間整體性治理包含了這樣一些維度：政府內部的整體性，市場的整體性，社會的整體性，接下來就是政府-市場，政府-社會以及政府、市場、社會和自然的整體治理性，是多元形式的。未來如果大家去開展后續(xù)的規(guī)劃實施體檢評估的時候，可以增加一個治理板塊的體檢，評估一下城市在規(guī)劃實施過程中，它所形成的治理結構和治理體系。

由此我們引出國土空間治理中的一個雙三角協(xié)同模型，就是戰(zhàn)略、格局和行動。

王偉/繪

戰(zhàn)略在頂層，它的視野很寬廣，行動在基層，它的類型很多樣，所以說它們兩個面是很寬的，但是中間有一個交集，就是格局。它在一定時期里是帶有一定的唯一性的，因為不可能總是變來變去，否則的話就違背了一張藍圖繪到底這樣一個基本的要求。

格局承載了戰(zhàn)略，格局匯聚了行動，但是它們怎么能夠實現(xiàn)一種協(xié)調？在現(xiàn)實中你會發(fā)現(xiàn)幾種情況：戰(zhàn)略在左邊、行動在右邊、格局在中間的錯位扭曲；還有是戰(zhàn)略很小，行動很大、格局被過度撕裂；要么就是戰(zhàn)略很大，行動很小、格局被。大家想想有沒有遇到這樣幾種情況，雙三角的協(xié)同認識會幫助你跟甲方在交流的過程中形成一種自己的工作方法論。

戰(zhàn)略的謀劃與格局的響應

第三部分，我們來看戰(zhàn)略的謀劃和空間的響應。在這兒先放一張PPT。這曾是很經典的一個關于如何認識國土空間規(guī)劃的觀點，“國土空間規(guī)劃既不是土地利用規(guī)劃，也不是城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃”。然而除了“不是、就是”，國土空間規(guī)劃與三類規(guī)劃的關系到底是什么一種什么關系呢？

王偉/繪

是這三個加到一起就可以了嗎？我畫了三種路徑加以簡單示意，A路徑三個加到一起；B路徑，這三者都有，但是在這三者外圍又做了一些增量，這些空隙的地方也把它變成國土空間規(guī)劃；C路徑，我在三者里面取其優(yōu)，然后再形成一個新的國土空間規(guī)劃。這三種路徑最后會出現(xiàn)完全不同的國土空間規(guī)劃體系，編出來的國土空間規(guī)劃成果也會是完全不一樣。最近有很多省市在陸續(xù)推出國土空間規(guī)劃的公眾意見征求版，不知道大家看完以后有什么觸動，和我們傳統(tǒng)的規(guī)劃有什么差別，有哪些改變？作為規(guī)劃人來說，是應該去思考 ABC三種路徑，到底哪種路徑才是符合我們這個時代要求的好規(guī)劃。

雖然很多地方都在等國家國土空間規(guī)劃出臺，但有一些最基礎的事實，我覺得是相對無變的。

在2010年的主體功能區(qū)規(guī)劃里面，可以看到當時分析用到的一些國土空間底板要素，如地形、人均可利用資源、水資源評價、生態(tài)脆弱性、自然災害危險性、開發(fā)強度，這些基本因素10年能發(fā)生多大的變化？所以底板還是這張底板，只是你在上面畫的方案可能有所改變而已。

緊接著人類的活動，人口的集聚、地均地區(qū)生產總值、交通優(yōu)勢，基本上也是保持的。交通有大的發(fā)展變化，人口和經濟的分布基本上還是一個相對穩(wěn)定的格局。

再來看國土空間的新陳代謝。二氧化硫排放、化學需氧量、生態(tài)重要性評價，它伴隨著經濟和人口基本上會有一定的穩(wěn)定。

然后還有國土空間的功能格局，這是當時提出的三個格局，城市化、農業(yè)和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。今天會有哪些新的變化？可能會有一些新的變化，但是大的格局應該還會傳承這樣一個態(tài)勢。

那今天到底什么在變？我們有一個很重要的現(xiàn)實工作起點，就是要放到發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃互動作用中去看看待它，國土空間在兩大規(guī)劃的互動過程中，在前面這樣一個格局之下，有哪些地方會成為我們新的關注點，這是我們要去尋找的關鍵信息。

我梳理了整個“十四五”規(guī)劃綱要里面的12項新發(fā)展任務，從放在第一位的創(chuàng)新，到最后的國防，都提到了對國土空間的一些需求和要求?；谶@樣一個內容，我對它進行了魚骨圖分析。通過魚骨和魚刺的分析來，我們可以發(fā)現(xiàn)有哪些是空間性的信息，有哪些是可能會產生空間影響的信息。

王偉/繪

? 第一個是創(chuàng)新。在這兒我們可以看到，提出要支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心。還有一些關于小微企業(yè)的，可以變成我們的產業(yè)政策。

? 第二個是產業(yè)體系。有一系列跟我們相關的，比如促進產業(yè)在國內有序轉移，優(yōu)化區(qū)域產業(yè)鏈布局，支持老工業(yè)基地轉型發(fā)展，系統(tǒng)布局新型基礎設施，這就是我們對關鍵信息的提取。

? 第三個是國內市場，也就是所謂的“雙循環(huán)”。這里面也有一系列可以跟空間結合的，比如國際消費中心城市的建設，還有金融房地產實體經濟的均衡發(fā)展，它們都代表了不同的一些關鍵點。

? 第四個是深化改革，這個里面我們可能關注得少，但其實我覺得這是對地方政府治理非常關鍵的一點。

? 第五個是鄉(xiāng)村振興。

? 第六個是國土空間規(guī)劃布局，這個是我們規(guī)劃的本職業(yè)務，但我覺得放到這一群“魚”里面，國土空間規(guī)劃這條“魚”是要跟其它“魚”去協(xié)同的。

? 第七個是文化軟實力。像世界級文化旅游帶，文化產業(yè)園區(qū)等，這都是可以跟空間相關的。

? 第八個是綠色發(fā)展，促進人與自然的和諧。國土空間規(guī)劃被置于了這個板塊，大家如果是仔細閱讀文件的話，你會發(fā)現(xiàn)其他地方都沒有體現(xiàn)，就在這個地方出現(xiàn)。國土空間規(guī)劃難道就是為了綠色發(fā)展和人與自然的和諧嗎？其實不然，它應該是要跟前面相關的這些格局都是要聯(lián)系起來。但是通過解讀，你可以看到這個地方的提法，城市化地區(qū)，農產品主產區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，和我們現(xiàn)在的國土空間規(guī)劃還是有區(qū)別的，所以這就反映出兩規(guī)之間的協(xié)同，還是有文章要去琢磨和去做的。

? 第九個是高水平對外開放。

? 第十個是改善人民生活品質。是對我們城市內部影響非常大的一塊，會涉及到很多相關工作。

? 第十一個是統(tǒng)籌發(fā)展安全。這個安全是非常綜合的，已經超越了我們傳統(tǒng)的安全定義，應該給予高度重視。

? 第十二是國防。

在這個基礎上我曾經寫過一篇公眾號文章把空間視角分為：對空間產生影響的政策，帶有空間屬性的任務，空間屬性的工程，最終匯聚到空間屬性的載體，最后和我們戰(zhàn)略目標之間的關系是什么。

在這個基礎上，我認為更加重要的一點，“十四五”就是要去尋找一種空間供給的最優(yōu)區(qū)間。如果我們做的是省級規(guī)劃或者是市縣規(guī)劃，那么大家要去思考，在甲方這邊，他所需要的一個最優(yōu)的空間供給區(qū)間在什么地方？國家“十四五”規(guī)劃其實給出了這樣的兩軸，一根軸是“五更”的標準：安全、持續(xù)、公平、效率和質量，一條軸是“質量、結構、規(guī)模、速度、效益和安全”，我們可以把你提出的方案放進去，去進行審視，去評估一下，說我的方案在這些方面相對于過往的規(guī)劃有哪些改變，它符合中央和國家的哪些要求和理念。若你形成這樣一個匯報框架，最終向書記市長去匯報的時候，在甲方那邊應該會更加得到認可，因為你給出他們的是一個從地方來講、從國家來講、從這個時代來講，相對最優(yōu)的空間供給區(qū)間。

王偉/繪

那么這次“十四五”規(guī)劃綱要給出我們哪些指向？我梳理之后，認為這些維度是值得關注的。

首先以安全為底線，我們要認真守好。第二，以發(fā)展為頂線，我們要牢牢抓住。所以說大家在沉下心去畫“三線”的同時，一定要去思考發(fā)展，要用發(fā)展的語言去講給甲方，而不能一味的只是講你這個必須要畫成這樣，你的指標就這么多，這個其實是會適得其反的。將發(fā)展的機會和安全的要求怎么結合起來去影響你的甲方，并獲得支持，是一件非常需要智慧的事情。同時國內循環(huán)是左邊線，國際循環(huán)是右邊線。在大的這個框架格局之下，如果你能夠深刻地理解時代語境和中央意圖，你能把規(guī)劃從這個高度去講給甲方的時候，其實也是幫助甲方提高站位認知。

十四五規(guī)劃中顯示出有七個關鍵的要素配置指向：

第一個指向是支撐創(chuàng)新自立的要素配置指向，它有利于創(chuàng)新智力的要素配置。

第二個指向是支撐產業(yè)鏈合的要素配置指向。不光是產業(yè)簇群，不光是支柱產業(yè)，不光是千億產業(yè)集聚區(qū)的概念，要細化到產業(yè)鏈這樣的一個維度去分析，然后幫地方去進行一些要素的配置指向。

第三個指向是支撐擴大內需的要素配置指向。能不能有效地增加當?shù)鼐用竦南M和吸引外地人群的消費非常重要，所以一些消費型空間和消費載體，在這一輪里面是會比較重要，但是切忌那種跟風式的，要有結合地方特色的創(chuàng)新。

第四個指向是支撐民生福祉的要素配置指向。

第五個指向是支撐文化復興的要素配置指向，這是“十四五”規(guī)劃中國家高度重視的。通過七一講話，可以感受到國家的文化自信，特別是如何把中國故事更好地講給世界，是需要大家認真思考的一個問題。

第六個指向是支撐樞紐開放的要素配置指向。能不能建成一些新型的樞紐？或者是能不能和一些大型的樞紐產生聯(lián)系？還有構建中國特色的流動空間網(wǎng)絡。對物流網(wǎng)絡的優(yōu)化是非常重要的，而且大家要關注無人配送等很多新型網(wǎng)絡物流形式的需求。

第七個指向是重建天人合一的國土安全場域，就是我們的生態(tài)空間。

王偉/繪

所以我們用這個棋盤去畫什么？首先要理解很多棋子是怎么去布的?，F(xiàn)在的規(guī)劃已經不是一張白紙時候的規(guī)劃，而是一盤殘棋。你的棋盤、棋線怎么畫、棋子怎么落，這幾個問題要想好，但最重要的是你要理解棋手。棋手有四個層面：總書記、省委書記、市委書記、縣委書記。怎么在棋手之間形成對棋局的綜合解讀和分析非常重要。

在這個過程中，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃要做好銜接互動。我們可以看到有規(guī)劃期限、規(guī)劃內容、規(guī)劃程序，還有法律法規(guī)的相互銜接，但是在這些之前，我覺得要增加一個戰(zhàn)略共識銜接。發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略認識和空間規(guī)劃的戰(zhàn)略認識的銜接，這個是在思想層面去統(tǒng)一，是非常重要的。戰(zhàn)略的靈魂一定要貫穿到這兩類規(guī)劃，不能把這兩類規(guī)劃又變成了局限在部門陣地的小格局事情。

邏輯的重塑與行動的協(xié)調

這張圖依然是魚骨圖的形式，我們要認真想清楚我們需要怎樣的國土空間。

王偉/繪

回到前面所提出的國土空間整體性治理5.0目標--治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)文明和美麗中國，個人認為對我們國人最好的一種狀態(tài)，或者從國土空間認知的最好狀態(tài)，就是要解決人與自然的失諧，這個是最重要的。

今年年初，有一個美國民主黨議員曾經說，世界上最寶貴的戰(zhàn)略資源不是石油，是水。美國和加拿大的水資源是占據(jù)了世界上淡水資源的30%還是40%，所以他們認為這是一個巨大的優(yōu)勢。我們再去想，如果我們還是按照原來的格局發(fā)展下去以后，沒有長江保護，沒有黃河保護，我們的水會變成什么樣子？這個時候有的人說把人都遷到東部。好，遷到東部如果是內陸河系的話，依然要用到上游的水。上游的環(huán)境惡化了以后，水源還是有問題。

所以回到我們國土空間來看的話，人與自然的失諧對我們這個國家太重要了，國土空間背后人和天，人是道法，天是自然，而在這個過程中，如果從糾錯趨優(yōu)的角度來說，我們終極目標是實現(xiàn)人與自然的和諧，其實就是道法自然，天人合一。

這么多年的發(fā)展是讓我們其實是處于一種失序的狀態(tài)，我們的價值在失序，我們以經濟為中心以后，我們的社會和生態(tài)被邊緣化，所以現(xiàn)在要扭轉。

我們的目標、管制、機理、要素、位序，空間布局優(yōu)化的時候優(yōu)先考慮什么？為什么這次國土空間規(guī)劃優(yōu)先劃生態(tài)保護紅線，再來劃耕地，然后劃城鎮(zhèn)發(fā)展邊界？為什么不能先劃城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，因為劃出來肯定不一樣。

過去長期形成的發(fā)展邏輯是要扭轉的，這個背后就要溯源，重歸塑造人與自然和諧之源，從價值溯源、機理溯源、目標溯源、要素溯源、位序溯源、管制溯源等很多個環(huán)節(jié)都要實現(xiàn)新的轉變。

“十四五”規(guī)劃已經釋放出這樣一個信號，就是一定要從多態(tài)性的角度去理解國土空間，這個空間有物質態(tài)，有功能態(tài)，有價值態(tài)、信息態(tài)、時間態(tài)。隨著今天數(shù)字化轉型，你會發(fā)現(xiàn)空間是可以以小時或者是分鐘來細分的。時間態(tài)的空間在數(shù)字化時代已經開始出現(xiàn)，為什么這么說？因為出現(xiàn)了線上和線下的交流方式。如果你精力旺盛，每天半個小時開一次會，把24小時排滿48個任務?，F(xiàn)在搞國土空間規(guī)劃，甲方好像找大家更容易，先前必須要出差到當?shù)?，現(xiàn)在不用了，線上隨時可以匯報，這就是技術的進步，把很多東西無限細分。

還有權責態(tài)，空間背后的責-權-利是一定要明確的，我們先前編規(guī)劃的時候是不考慮這些問題，我們就是空間、功能，然后框算一下，宏大的概念往那兒一放，無限美好的愿景往那兒一放，但是最后的預期價值真的能轉化成市場財富的價值嗎？很難！

王偉/繪

在此基礎上，我們面臨著一系列從“十四五”開始對空間先進性的重新定義：

第一個是重新定義空間的環(huán)境條件。從國際力量對比、國際政治、地緣政治，新冠肺炎疫情、科技革命、產業(yè)變革、全面建成小康社會，全面脫貧這樣的一個社會發(fā)展階段，以及8個優(yōu)勢和7個挑戰(zhàn)。這是“十四五”規(guī)劃里所給出的對空間環(huán)境條件的定義。

第二個是重新定義空間的安全狀態(tài)。這個時候的安全已經不單單是生態(tài)安全，回歸到剛才所講的空間的多態(tài)性的時候，你會發(fā)現(xiàn)我們所建的很多信息平臺背后還涉及到政權、制度、意識形態(tài)、網(wǎng)絡、經濟、人民生命、社會穩(wěn)定、國防這樣一些新的認知理解。

第三個是重新定義空間的發(fā)展導向。有一系列新的這種提法，但是我認為最核心的是統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，現(xiàn)在對于國家特別重要，通過DD事件，大家已經可以清晰地感覺到安全意識是需要無處不在的。

第四個是重新定義空間的戰(zhàn)略目標?！傲隆笔且粋€。創(chuàng)新驅動全面塑造發(fā)展優(yōu)勢，還有“三力”、“六化”、“八個國家”。還有“兩中”，所謂人均GDP達到中等發(fā)達國家，中等收入群體明顯擴大?！皟刹罹唷?，還有“兩個發(fā)展”，一個是人的全面發(fā)展，還有一個全體人民的共同富裕。共同富裕現(xiàn)在被提得非常的多，是現(xiàn)在非常重要的一個關鍵議題。

第五個是重新定義空間的格局關系。如果大家去承擔一些邊境城市的規(guī)劃編制，要注意對國際國內地緣格局的一些理解。還有“三區(qū)”、“四大板塊”，新型的工農城鄉(xiāng)關系，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，“六大戰(zhàn)略區(qū)域”、“陸海統(tǒng)籌”，自然生態(tài)安全邊界，在“十四五”里面也會有一系列新的要求。

第六個是重新定義空間的功能價值。這里面像國家科學中心、戰(zhàn)略性新興產業(yè)增長引擎、綜合的交通運輸大通道，綜合交通樞紐，物流網(wǎng)絡、數(shù)字產業(yè)集群、國際消費中心、城市經濟、新型基礎設施，還有世界級旅游景區(qū)度假區(qū)和一批國家級的旅游休閑城市和街區(qū)，以及面向全球的高標準自貿區(qū)網(wǎng)絡，這些都是屬于一些新的功能的載體或者是價值網(wǎng)絡。

第七個是重新定義空間的營建標準。這里面第一條金融房地產和實體經濟的均衡發(fā)展；第二個高效智能綠色安全可靠的現(xiàn)代化的基礎設施；還有國內大循環(huán)，促進消費；農業(yè)的競爭力；以人為核心的城鎮(zhèn)化；健康中國；綠色低碳；還有促進國防實力和經濟實力同步提升，這是先前五年規(guī)劃里很少提及的，這都是我們在營建的時候要去考慮的。

第八個是重新定義空間的組織運行。這里面有新型的舉國體制；有產業(yè)鏈；有數(shù)據(jù)資源的產權交易流通；還有供給體系；有財政政策和貨幣政策；以及工農互促和城鄉(xiāng)互補；行政區(qū)劃的優(yōu)化調整；還有整個碳排放碳達峰行動方案，背后的空間的組織運行也會被重新定義。

第九個是重新定義空間的運維機制。這里面明確提出了集中統(tǒng)一高效權威的國家安全領導體制，這是很核心的。然后是現(xiàn)代的財稅金融；高標準的市場體系，這也是很關鍵的一點，里面你可以看到涉及到土地的管理制度改革和土地出讓收入分配機制，這跟我們規(guī)劃實施是密切相關的。還有鄉(xiāng)村振興；區(qū)域戰(zhàn)略，區(qū)域的合作互補和區(qū)域的利益協(xié)調，所以接下來我們可能會面臨著跨區(qū)域規(guī)劃的一些政策研究，這會是一個很重要的點。還有強化綠色發(fā)展的法律和政策保障，綠色金融，生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，資源價格的形成機制；還有高水平的開放型經濟新體制。

第十個是重新定義空間的治理結構。這個涉及到一系列空間建設背后治理主體的形成，比如說黨的全面領導；還有數(shù)字社會、數(shù)字政府；各類市場主體如何激發(fā)潛力；然后河湖長制、林長制、創(chuàng)新鏈長制，這幾個都是新的治理形式。黨組織領導的自治、法治、德治這三治；多黨合作和政治協(xié)商；大統(tǒng)戰(zhàn)格局；最后是全球伙伴關系。未來我們中國還是會走出去。

接下來談一下中國城市空間戰(zhàn)略管理機制。大家可以看到從戰(zhàn)略研究、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略解碼到戰(zhàn)略執(zhí)行和評估調整，在這個戰(zhàn)略管理過程中如何尋找國土空間治理中人地耦合的全局的動態(tài)最優(yōu)解？大家可以看看這是最新的“七普”數(shù)據(jù)，人口增長和衰退的態(tài)勢明顯是很集中的形成，人們在用腳投票。而正在建立的“五級三類“國土空間規(guī)劃體系是一個自上而下的嚴密體系，要把原來對資源的利用變得更加的整體統(tǒng)籌，但是我理解我們是在用地投“注”，因為控制線傳導、指標傳導背后還是有非常強的計劃性傳導痕跡。用地投注和用腳投票這兩個能不能在我們前面那樣一系列的要求之下實現(xiàn)全局性的協(xié)同整合？我覺得數(shù)字化和信息化是可以去發(fā)揮一定的作用，但我們規(guī)劃師的戰(zhàn)略認識是更加重要的，這個是我認為在百年變局充滿不確定性的條件下對國土空間規(guī)劃非常重要的一個核心挑戰(zhàn)。

王偉/繪

“十四五”國土空間規(guī)劃治理，有七個方面的能力和機制是需要去關注和加強的。

第一個，加強國土空間 “四底”（底數(shù)、底線、底圖、底蘊）及動態(tài)掌控能力與機制建設?！八牡住?，就是國土空間背后的底數(shù)、底線、底圖和底蘊。我們先前經常講底數(shù)、底線、底圖的“三底”比較多，，底蘊少了些。文化是一個地方長久發(fā)展的源泉，底蘊能不能加以動態(tài)的掌握和機制的建設，這是最基礎的一個能力。

第二個，加強國土空間供需的動態(tài)平衡能力和機制建設。這個是很重要的，對這種市場的響應的感知是非常重要的。

第三個，加強國土空間成本的核算和價值轉化能力的機制建設?，F(xiàn)在的這種市場是面向私人產品的市場，無論是房地產什么的其實都是商品化的，但是中國真正的市場是需要有公共產品市場來加以輔助的，否則你讓很多地方去保護生態(tài)保護環(huán)境，這意味著很多時候是有投入沒產出，而產出是要通過市場來加以定價和回報的。未來面向生態(tài)類公共產品市場的構建，和現(xiàn)在多數(shù)的這種私人商品化的產品市場是要形成匹配的。當我們把這輪規(guī)劃編制完成以后，很多規(guī)劃院會轉型變成資產評估院或資產交易院，要去做這方面的儲備和認知提升，才可能會跟上未來長期的可持續(xù)規(guī)劃運營需求。

第四個，加強六位一體的國土空間統(tǒng)籌和協(xié)調機制?，F(xiàn)在要打破壁壘，規(guī)劃要表現(xiàn)出自己的權威性，但是這種權威性不是一種高高在上的權威性，而是能夠跟大家形成共識的“威信”，所以協(xié)調和統(tǒng)籌是很重要的。

第五個，加強對國土空間人類行為影響的預判和風險防控能力與機制建設。我們一直在談各種要素，比如現(xiàn)在的“雙評價”， 都是基于靜態(tài)要素的評價，動態(tài)的主體在哪？我們沒有去給它足夠的關注。人類行為擴張的行為，也有收縮的行為，我們的收縮城市現(xiàn)象是存在的，是不是有風險？擴張集聚過程中人類行為對國土空間會有哪些影響？是要關注的。

第六個，加強國土空間多目標、多主體綜合決策與績效評估能力與機制建設。如何綜合決策？決策完以后，績效評估的能力和機制怎么跟上？多目標怎么去兼顧？多主體怎么去兼顧？

第七個，加強國土空間規(guī)劃全生命周期管理的能力和機制建設。我現(xiàn)在承擔一個國土空間全生命周期管理研究課題，把全生命周期分了7個維度去理解，它不單是規(guī)劃的全生命周期，背后有人的、有城市的、有信息的等很多維度的全生命周期。

最后一部分我想跟大家交流一個問題。我們的很多業(yè)務來自于城市，今天越來越多的人會講城市是一個生命體，但是我們有沒有深入去思考過，既然作為一個生命體，那么它是怎么生長的？這個背后我覺得有三種非常不同的生長邏輯在我們中國的城市存在：第一種邏輯是基于公有制的土地權的生長邏輯，第二種邏輯是基于資本的城市生長邏輯，第三種邏輯是基于個體人權利的城市生長邏輯，也就使得我們現(xiàn)在的空間生產隱含了三重的動力：權力驅動力、資本驅動力和生活驅動力，這三種驅動力長期以來是存在失衡和異化的。我們很多規(guī)劃的制定或者是實施，先前是以權力和資本為主，對生活關注是不夠的，要消除這種異化，讓城市回歸到人民為中心的公共性、服務性和宜居性。因此生活邏輯在今天被高度強化。

我們一直強調規(guī)劃理性，有時候分析價值理性，有時候分析工具理性，其實在規(guī)劃編制和實施過程中有7種理性的隱壑。規(guī)劃面臨精英理性和大眾理性之間的溝壑，還有學術精英和政治精英之間，商業(yè)精英和政治精英之間，學術理性和實踐理性之間，技術理性和政策理性之間，工程理性和管理理性之間，工具理性和價值理性之間，這些隱壑嚴重影響著規(guī)劃的編制和實施。

我們如何去形成共識？行動如何加以響應？有一系列的工作要做，同時也要加強研究。

利益背后的深層次認知是很重要的，站在不同的立場所掌握的信息和知識這種不充分性和不對稱性，會決定很多東西的改變，所以這就意味著我們在規(guī)劃方法論和規(guī)劃實踐論上面都要進行系統(tǒng)性革新。

我們亟需重構空間的認識。新時代的特色的空間理論范式是什么？首先我們要重塑對空間區(qū)位的認知，要從物為中心到人為中心，這個背后空間區(qū)位的特征規(guī)律和理論有哪些？

第二要重塑對空間價值的認知。我們從工業(yè)文明到了生態(tài)文明，背后的空間價值的評估，交易和分配是什么樣子？最后一個，要有空間績效的概念，從效率為先到公平為先，它背后的指標模型和機制又是什么樣的？

王偉/繪

馬克思說：“哲學家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改變世界。”我們的國土空間規(guī)劃與空間治理實踐蘊藏著非常巨大的理論寶礦，所以今天借這個報告，一方面把自己的一些思考和大家交流，另一方面也希望大家結合豐富的實踐，更好地關注從實踐中對理論的歸納，反哺我們國土空間規(guī)劃體系重構的時代事業(yè)中。