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把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，是黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)的重大命題，也是以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直關(guān)注的重大問題，但制度優(yōu)勢并不等于治理效能，要形成治理效能還需要實(shí)實(shí)在在地轉(zhuǎn)化功夫。習(xí)近平總書記高度重視空間規(guī)劃作為國家治理重要抓手的地位與作用，曾明確指出“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

2017年9月13日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于對<北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）>的批復(fù)》中首次明確提出“建立城市體檢評估機(jī)制”，城市體檢評估成為北京新版規(guī)劃實(shí)施的重要創(chuàng)新和保障?！秶量臻g規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）正式公布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃城市體檢評估將從首都走向全國，成為落實(shí)新時代高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的重要管理工具，成為國家空間規(guī)劃體系中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要機(jī)制通道。

城市體檢評估彰顯新時代國土空間規(guī)劃之“智慧”，是規(guī)律之智、數(shù)據(jù)之智、專家之智、市民之智的集成。

規(guī)律之智支撐科學(xué)發(fā)展。生態(tài)文明新時代，落實(shí)新發(fā)展理念，將城市視為“有機(jī)生命體”的規(guī)律性認(rèn)知已成為城市治理現(xiàn)代化的理念內(nèi)核。國土空間規(guī)劃城市體檢評估樹立了將城市視為生命體的發(fā)展價值觀，從城市運(yùn)行的一體兩面——城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)和規(guī)劃實(shí)施動態(tài)兩個方面確立體檢評估指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全方位的定期診斷評估，發(fā)現(xiàn)“城市健康”指征，尋找“病灶”根源，提出治療“藥方”，保障城市生命體的健康發(fā)展。它的獨(dú)特之處在于緊緊把握城市發(fā)展的規(guī)律性與規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)性，由表及里貫通建立城市發(fā)展與空間規(guī)劃的整體聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)更科學(xué)地將一張藍(lán)圖繪到底的知行合一狀態(tài)。

數(shù)據(jù)之智驅(qū)動理性決策。生態(tài)文明體制改革推動“多規(guī)合一”“兩統(tǒng)一”，為建立支撐數(shù)字中國戰(zhàn)略的智慧國土空間規(guī)劃創(chuàng)造難得條件。對此，《規(guī)程》提出以國土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，融合各類時空數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、新興大數(shù)據(jù)、社會調(diào)查數(shù)據(jù)等，構(gòu)建互為支撐、互為補(bǔ)充、互為校核的數(shù)據(jù)資源體系，采用空間分析、差異對比、趨勢研判、社會調(diào)查等方法開展多源數(shù)據(jù)精細(xì)分析與校核，為國土空間現(xiàn)代化治理實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

專家之智賦能深度洞察。《規(guī)程》提出著力發(fā)現(xiàn)城市在國土生態(tài)安全、資源節(jié)約集約利用、國土空間開發(fā)保護(hù)、民生保障、實(shí)施時序、政策配套等方面的突出矛盾、問題及成因。要對這些高度復(fù)雜的研究工作作出全面剖析與準(zhǔn)確判斷，需要多領(lǐng)域、多學(xué)科專家的智慧集成。對此，《規(guī)程》明確可采取自體檢評估與第三方體檢評估相結(jié)合的方式開展，從而為專家團(tuán)隊(duì)發(fā)揮專業(yè)所長、有效建言獻(xiàn)策提供規(guī)范保障。

市民之智助力人民城市。人民城市人民建，人民城市為人民。國土空間規(guī)劃城市體檢評估以市民滿意度作為評價核心指標(biāo)，面向市民持續(xù)開展對規(guī)劃實(shí)施和相關(guān)城市工作情況滿意度的跟蹤調(diào)查，查找人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問題。通過對市民滿意度評價結(jié)果的年度對比，分析變化情況，為城市發(fā)展和規(guī)劃實(shí)施匯集市民之智慧。成果匯交后，適時將非涉密內(nèi)容向社會公開，保障市民對規(guī)劃實(shí)施的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，將進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對規(guī)劃的信任感與認(rèn)同感。

城市體檢評估健全新時代國土空間規(guī)劃之“制度”，在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度保障上給予充分體現(xiàn)。

制度設(shè)計(jì)構(gòu)筑進(jìn)化閉環(huán)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，其中“監(jiān)督實(shí)施”就是要定期對規(guī)劃實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)測、評估、預(yù)警、維護(hù)。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，科學(xué)評估規(guī)劃實(shí)施績效，強(qiáng)化實(shí)時監(jiān)測、定期評估和動態(tài)維護(hù)的統(tǒng)籌銜接和互動支撐，形成貫穿規(guī)劃編制、任務(wù)分解、體檢評估、督查問責(zé)、反饋落實(shí)的規(guī)劃全生命周期管理機(jī)制，并銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明體制改革要求的“兩統(tǒng)一”基礎(chǔ)上的全生命周期管理閉環(huán)，推動國土空間治理工作持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化。

制度運(yùn)行規(guī)范主體實(shí)施。城市體檢評估要能夠切實(shí)“治病救城”，體檢評估結(jié)果的科學(xué)獲得與有效運(yùn)用非常關(guān)鍵。隨著《城區(qū)范圍確定標(biāo)準(zhǔn)》《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》等的制定，國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)不斷完善，更高水平的體檢評估標(biāo)準(zhǔn)與平臺工具將有利于獲得更為科學(xué)的體檢評估結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)程》提出上級自然資源主管部門可將體檢評估成果與規(guī)劃審批、用途管制等自然資源管理業(yè)務(wù)掛鉤，并為執(zhí)法督察、績效考核等提供參考，各城市可將體檢評估成果應(yīng)用于規(guī)劃編制、實(shí)施、調(diào)整優(yōu)化等工作中，支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、政府工作報告、投資項(xiàng)目計(jì)劃等綜合事務(wù)決策，這些結(jié)果運(yùn)用方式將有利于對各類國土空間開發(fā)與保護(hù)主體行為形成引導(dǎo)激勵與約束懲戒。

制度保障成就規(guī)劃權(quán)威。從北京經(jīng)驗(yàn)看，體檢評估需要仰仗總體規(guī)劃的權(quán)威性，而總體規(guī)劃的權(quán)威性也需要通過體檢評估來保障落實(shí)，兩者是相互成就的。為此，要從制度保障層面進(jìn)一步細(xì)化與完善，保障體檢評估工作的有效開展。如北京城市體檢評估工作中通過高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、數(shù)據(jù)匯交機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制、成果審議機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制等保障機(jī)制的建立，避免了城市體檢評估“一枝獨(dú)秀、孤立無援”，大大提升了體檢評估工作的權(quán)威性和執(zhí)行力。

城市體檢評估開拓新時代國土空間規(guī)劃之“治理”，是系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的鮮明反映。

系統(tǒng)治理突出整體思維。面對百年未有之變局，國土空間規(guī)劃工作須更加善于處理局部和全局、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、重點(diǎn)和非重點(diǎn)的關(guān)系，在權(quán)衡利弊中作出最為有利的戰(zhàn)略抉擇?！兑?guī)程》圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等內(nèi)容，設(shè)置6個一級指標(biāo)、23個二級指標(biāo)、33項(xiàng)基本指標(biāo)和89項(xiàng)推薦指標(biāo)，其中33項(xiàng)基本指標(biāo)可用于快速評估。采取全局?jǐn)?shù)據(jù)與典型案例結(jié)合、縱向比較與橫向比較結(jié)合、客觀評估與主觀評價結(jié)合等方法，對各項(xiàng)指標(biāo)現(xiàn)狀年與基期年、目標(biāo)年或未來預(yù)期進(jìn)行比照，分析規(guī)劃實(shí)施率等進(jìn)展情況，將有效強(qiáng)化規(guī)劃的前瞻性、整體性、協(xié)同性。

依法治理強(qiáng)化規(guī)則之治。習(xí)近平總書記指出“人類社會發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”。法治狀態(tài)下，規(guī)劃主要領(lǐng)域及相關(guān)利益主體的行為都有必須遵循的行為準(zhǔn)則，人們清楚什么可以做、什么不可做，城市發(fā)展變得可預(yù)期，各類主體能夠平靜、和諧、充滿期待和信心地生活、工作在一座城市之中?！兑?guī)程》正是從頂層設(shè)計(jì)層面給出規(guī)范導(dǎo)引，構(gòu)建一套工作原則、工作組織、工作流程、時間安排、內(nèi)容及要求等的體檢評估工作框架，確保國土空間規(guī)劃城市體檢評估的合法性、規(guī)范性和可操作性。

綜合治理提升應(yīng)對能力。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化、信息化和全球化交織下，我國國土空間開發(fā)保護(hù)中多系統(tǒng)、多要素、多主體的跨域融合與協(xié)同共振越來越普遍、越來越深化，使得傳統(tǒng)治理模式和手段面臨巨大挑戰(zhàn)。對此，《規(guī)程》從“一首一尾”給出應(yīng)對，從“一首”看，《規(guī)程》提出要落實(shí)“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，將國土空間基礎(chǔ)信息平臺和智慧城市結(jié)合，同步構(gòu)建新基礎(chǔ)設(shè)施—數(shù)字化城市時空感知體系，推動體檢評估智能化水平和城市智慧化治理水平雙提升，實(shí)現(xiàn)“管得住”的目標(biāo)；從“一尾”看，《規(guī)程》提出將體檢評估結(jié)果與政府工作緊密銜接，支撐綜合治理、精準(zhǔn)施策，同時可依托責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)規(guī)劃師、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等基層治理創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“用得好”的目標(biāo)，提升國土空間治理效能。

源頭治理實(shí)現(xiàn)治標(biāo)治本。“人民是歷史的創(chuàng)造者”是馬克思主義唯物史觀最基本的觀點(diǎn)。源頭治理，就是制定規(guī)劃方案、政策決策上問需于民，順應(yīng)民心民意，確保每一項(xiàng)規(guī)劃舉措既符合市情、市力實(shí)際，又符合群眾要求，最大限度地把問題解決在源頭、把矛盾化解在基層。通過體檢評估推動空間規(guī)劃與城市發(fā)展相互成就，為城市固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，讓人民群眾成為真正受益者，將使我們的規(guī)劃保持與時俱進(jìn)的活力和自我革新的動能。

千里之行始于足下，《規(guī)程》的頒布是一個新的起點(diǎn)，處在起步期的國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作需要在未來實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷升華與超越。

作 者：李棟，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院高級研究專員

后疫情時代，城鄉(xiāng)居民的健康成為人人關(guān)注的話題，對于承載每個人生產(chǎn)生活的城市而言，其“健康”也應(yīng)引起各界的關(guān)注。城市的發(fā)展方向是否正確？發(fā)展的狀態(tài)是否良好？發(fā)展的措施是否到位？要想回答好這些問題必須依靠相應(yīng)的工具進(jìn)行有力支撐。在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系下，借鑒個人體檢的概念，建立城市體檢評估制度，定期對城市發(fā)展開展系統(tǒng)性、專業(yè)性的綜合評價，揭示短板和問題，提煉對策和成效。對踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”這一重要理念而言，城市的“體檢評估”不僅是一種修辭上的雙關(guān)和比擬，更具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

人類社會發(fā)展到今天，各類發(fā)展要素流動性不斷增強(qiáng)，但城市的吸引力一直在不斷被強(qiáng)化，城市已從早期單純的人類定居點(diǎn)逐步演變?yōu)橐粋€地區(qū)乃至一個國家發(fā)展動能集聚的核心載體。以中國為例，第七次人口普查顯示中國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近64%，近年來圍繞“兩新一重”展開的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整活動也大量落地在城市地區(qū)，而以“一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”為代表的智慧化管理和服務(wù)，也在為每一位居民提供更有獲得感的生活體驗(yàn)。另一方面，在應(yīng)對從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會建設(shè)、環(huán)境治理到疫情防治等諸多社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大挑戰(zhàn)時，城市都基于其獨(dú)有的特性而顯示出無可替代的關(guān)鍵作用。對此，聯(lián)合國最新出版的《2020年世界城市報告》總結(jié)道，一個被精心規(guī)劃、管理并得到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)支持的城市，可以在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境及其他諸多無法量化的領(lǐng)域創(chuàng)造重要價值，這種價值可以極大改善所有人的生活質(zhì)量。

城市的發(fā)展至關(guān)重要，要全面運(yùn)用好城市這一聚合要素的空間載體，就必須更加密切、更加精細(xì)地把握其發(fā)展?fàn)顩r，有效提升治理能力，確?？茖W(xué)謀劃的藍(lán)圖能夠有效實(shí)施。良好的城市發(fā)展?fàn)顩r是一種多功能的解決方案，可以系統(tǒng)性地應(yīng)對諸多社會經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，反之，失調(diào)的城市發(fā)展?fàn)顩r則會引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)問題，導(dǎo)致所謂的“城市病”。但從相關(guān)學(xué)理研究來看，“城市病”是一個具有強(qiáng)烈中國特色的本地化概念，在英文乃至全球語境中都很難找到完全對應(yīng)的翻譯，而在中文語境里，近年來上至中央下至市縣，各級各類政策中“城市病”的表述已經(jīng)屢見不鮮。究其原因，主要是過去40余年來中國城市超快的發(fā)展速度、超大的規(guī)模體量、東中西巨大的階段差異等導(dǎo)致的。在中國城市取得巨大成就的同時，也積累了許多“蘿卜快了不洗泥”所產(chǎn)生的城市通病，如交通擁堵、房價高企、環(huán)境污染、文脈斷裂、醫(yī)療教育等公共服務(wù)不平衡不充分等諸多現(xiàn)象。盡快為城市診療治病、打造更美好的城市人居生活，已成為社會共識和迫切需求。

對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵慕巧?，也是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重要舉措。自2019年起，我國逐步建立了全新的國土空間規(guī)劃體系，重點(diǎn)破解規(guī)劃政出多門的問題，一張藍(lán)圖繪到底的時代使命走出了良好的開端。近期，隨著各級各類國土空間規(guī)劃成果的逐步發(fā)布，未來規(guī)劃工作的重點(diǎn)也將逐步轉(zhuǎn)向長期的監(jiān)督實(shí)施。對規(guī)劃管理的主要對象——城市而言，開展定期的、系統(tǒng)性的評價分析也就成了規(guī)劃體系更好發(fā)揮作用的必然選擇。個人因身體不適就醫(yī)時，無論多么有經(jīng)驗(yàn)的大夫也需要通過各種方法、儀器，開展全面的醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)和檢查，標(biāo)記初步的指標(biāo)評價結(jié)果，才能據(jù)此得出診斷結(jié)論和治療建議。城市體檢評估的工作意義也在于此?；趯Τ鞘邪l(fā)展規(guī)律的客觀認(rèn)識，融入對政策原則、規(guī)劃目標(biāo)等上位要求的提煉，并結(jié)合前述各類多發(fā)常見“城市病”的主要特征，初步構(gòu)建一套適合中國城市實(shí)情的定期體檢評估工作機(jī)制與評估指標(biāo)體系，診病灶、治未病，將是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全生命周期管理、提升城市治理現(xiàn)代化水平、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。

未來在實(shí)施城市體檢評估的過程中，筆者建議還應(yīng)關(guān)注以下幾方面。

以動態(tài)的眼光看待城市發(fā)展和城市體檢評估。近期發(fā)布的《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）為城市體檢建立了良好的基礎(chǔ)。《規(guī)程》按照安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享原則構(gòu)建了六個維度的一級指標(biāo)，下設(shè)23個二級指標(biāo)、33項(xiàng)基本指標(biāo)和89項(xiàng)推薦指標(biāo)，基本覆蓋了當(dāng)前城市發(fā)展各方面的重要問題，能夠較好地為城市發(fā)展方向進(jìn)行把握和反饋。但同時也應(yīng)充分認(rèn)識到，城市發(fā)展是系統(tǒng)工程、千年大計(jì)，要敬畏城市發(fā)展的復(fù)雜性?？臻g規(guī)劃的有效作用期限一般都在10~20年，面對快速變化的社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)，乃至國際關(guān)系，很難完全以當(dāng)下的既定體系去規(guī)定未來幾十年的城市發(fā)展。因此，必須不斷檢討立場、把握初心，逐步完善城市體檢評估的領(lǐng)域和指標(biāo)，提煉和充實(shí)基礎(chǔ)性的必選指標(biāo)、拓展和延伸補(bǔ)充性的自選指標(biāo)，在實(shí)施的過程中不斷優(yōu)化和豐富內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城市體檢評估指標(biāo)體系自身的與時俱進(jìn)。

以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)整體研究指標(biāo)體系評判閾值和評價標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)深入人心的重要原因之一，在于能夠同步提供檢驗(yàn)結(jié)果和初步的評估判定結(jié)論，而這些判定結(jié)論所依據(jù)的是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)數(shù)百年來的長期研究積累，通過龐大的樣本在發(fā)病機(jī)制和檢驗(yàn)指標(biāo)之間建立相對可靠的統(tǒng)計(jì)關(guān)系，從而確立檢驗(yàn)指標(biāo)的評判閾值，快速提供評價結(jié)果。但城市體檢評估工作剛剛起步，對于城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)和規(guī)律的研究——特別是量化的、分類的、大樣本的統(tǒng)計(jì)研究還很缺乏，每一項(xiàng)城市體檢指標(biāo)的參考評價標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)進(jìn)一步開展深入的研究和討論，才能夠提出符合當(dāng)?shù)厍闆r、具有較強(qiáng)說服力的評判標(biāo)準(zhǔn)，以確保從科學(xué)的評價過程得到合理的評價結(jié)論。

以治理和優(yōu)化開放系統(tǒng)的心態(tài)善用政府部門之外的數(shù)據(jù)。城市是一種典型的開放式社會經(jīng)濟(jì)復(fù)雜系統(tǒng)，政府部門掌握了城市體檢中所必需的大量關(guān)鍵信息，但依然有很多信息尚未被官方采集和記錄，或被行政管理體系分割和阻隔，或更新頻率低內(nèi)容滯后。所幸當(dāng)前政府信息化、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)及智慧城市正處于加速發(fā)展期，各類豐富的社會大數(shù)據(jù)在不斷地產(chǎn)生、采集、分析和應(yīng)用，如手機(jī)信令、設(shè)施興趣點(diǎn)、交通運(yùn)行指數(shù)、環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)等典型類型。城市體檢中也應(yīng)積極突破單一的管理視角，制定通用的規(guī)則體系，加強(qiáng)對新技術(shù)的結(jié)合與應(yīng)用。充分吸納政府部門之外的重要數(shù)據(jù)，對關(guān)鍵領(lǐng)域信息的獲取實(shí)現(xiàn)查缺補(bǔ)漏甚至交叉檢驗(yàn)，通過拓展數(shù)據(jù)主體的多樣性提升數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性，為城市體檢評估的科學(xué)準(zhǔn)確添磚加瓦。

以政策工具的視角促進(jìn)信息和決策的閉環(huán)。國土空間規(guī)劃體系是一類具有工程技術(shù)屬性的公共政策。政策是否有效，關(guān)鍵在于能否真正打通從制訂、評估、決策到實(shí)施的信息閉環(huán)，形成有效的信息反饋和基于事實(shí)的改進(jìn)循環(huán)，而城市體檢評估正是上述閉環(huán)中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過年度、季度等定期體檢評估，不斷反饋規(guī)劃實(shí)施效果等重要信息，了解實(shí)際的進(jìn)展、預(yù)判可能出現(xiàn)的問題，為規(guī)劃實(shí)施的過程把控提供關(guān)鍵支撐與保障，持續(xù)微調(diào)規(guī)劃實(shí)施的措施和方式，確保規(guī)劃藍(lán)圖能夠落地不走樣，最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、全局性的規(guī)劃目標(biāo)成果。

城市如同一個有機(jī)體，在成長中需要不斷引導(dǎo)、反復(fù)試錯、持續(xù)優(yōu)化，通過制度機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的體檢評估必將構(gòu)成一項(xiàng)有力的政策工具，在操作層面將城市發(fā)展目標(biāo)、過程和結(jié)果三個維度有機(jī)融合，為新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下中國城市的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

作者：北京市規(guī)劃和自然資源委員會   北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院   楊浚、石曉冬、楊明

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確要求“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”“依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”。制定并發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），明確城市體檢評估的工作定位與成果應(yīng)用、指標(biāo)體系與評估內(nèi)容、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與分析方法等內(nèi)容，是貫徹落實(shí)中央精神、確保國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作規(guī)范性、可操作性和有效性的重要舉措。

工作定位：城市空間治理和規(guī)劃實(shí)施抓手

《規(guī)程》在定義中明確國土空間規(guī)劃城市體檢評估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實(shí)施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規(guī)劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等六個維度進(jìn)行監(jiān)測和評價；對規(guī)劃的編制和實(shí)施從戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個方面進(jìn)行評估，反映規(guī)劃實(shí)施的效力（規(guī)劃實(shí)施一致性）、效益（實(shí)施結(jié)果合理性）、效應(yīng)（使用主體評價）和保障（實(shí)施環(huán)境和政策機(jī)制），以及規(guī)劃本身的作用和適應(yīng)性。法定規(guī)劃的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)是國土空間規(guī)劃城市體檢評估重要的參照系，體現(xiàn)了其獨(dú)有的特點(diǎn)。

工作機(jī)制：全周期管理、全過程應(yīng)用

《規(guī)程》在原則中明確全過程應(yīng)用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務(wù)分解——體檢評估——督查問責(zé)——反饋落實(shí)的規(guī)劃全生命周期管理實(shí)施機(jī)制，并銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理?！兑?guī)程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個對象的應(yīng)用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價值。在國土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實(shí)時全面掌握城市發(fā)展動態(tài)和規(guī)劃實(shí)施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結(jié)論作為開展執(zhí)法督察及規(guī)劃編制、實(shí)施和調(diào)整優(yōu)化等管理工作、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及政府工作報告編制等綜合事務(wù)決策的重要支撐。

城市體檢評估工作既要落實(shí)中央精神，又要服務(wù)地方實(shí)際；既要規(guī)定“必選動作”，又要兼顧“自選動作”。體檢評估的基本指標(biāo)和基本內(nèi)容具有普遍性，對各地統(tǒng)一要求，突出底線思維，與市級國土空間規(guī)劃中的剛性管控要求相銜接。同時充分考慮各地的發(fā)展階段和實(shí)際情況，通過“自選動作”預(yù)留彈性和靈活性，使《規(guī)程》對各類型城市具有較好的適應(yīng)性。

指標(biāo)體系：科學(xué)全面、剛彈兼顧、數(shù)據(jù)客觀、易于實(shí)施

指標(biāo)體系是各城市開展體檢評估工作的重要抓手，《規(guī)程》提出由“6個一級類-23個二級類-122項(xiàng)指標(biāo)”構(gòu)成國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標(biāo)體系，圍繞安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享關(guān)鍵領(lǐng)域，區(qū)分基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)和自選指標(biāo)，使體檢評估工作更科學(xué)、更具適應(yīng)性。指標(biāo)體系構(gòu)建遵循以下原則：

一是強(qiáng)化底線約束，兼顧各地彈性。以33項(xiàng)基本指標(biāo)為核心，各城市可結(jié)合本地發(fā)展階段選擇89項(xiàng)推薦指標(biāo)中的指標(biāo)，也可另行增設(shè)與時空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)的自選指標(biāo)，建立符合地方實(shí)際的指標(biāo)體系。

二是確保不同規(guī)范之間高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》指標(biāo)體系銜接，《規(guī)程》指標(biāo)基本覆蓋編制指南中指標(biāo)。

三是指標(biāo)設(shè)計(jì)既重“物”也見“人”?！兑?guī)程》特別注重引導(dǎo)城市以人的需求、感受和全面發(fā)展來安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等內(nèi)容及指標(biāo)作為監(jiān)測和評價的重點(diǎn)，提升城市治理投入與居民感知之間的契合度。

四是注重?cái)?shù)據(jù)可獲取、可標(biāo)準(zhǔn)化，計(jì)算方法易實(shí)施。體檢評估數(shù)據(jù)來源權(quán)威，以國土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以相關(guān)法定統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)為補(bǔ)充，以時空大數(shù)據(jù)為參考。法定數(shù)據(jù)保證了數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可獲取，待大數(shù)據(jù)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也將成為重要的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)算法強(qiáng)化時空可達(dá)、反映人本導(dǎo)向，提高對空間治理問題的動態(tài)精準(zhǔn)識別能力，促進(jìn)城市體檢評估工作客觀、科學(xué)、高效。

評估內(nèi)容：響應(yīng)需求、銜接規(guī)劃、面向應(yīng)用

城市體檢評估的內(nèi)容要回應(yīng)各方治理的關(guān)切，方能為各方所用。在國家治理層面，聚焦國家戰(zhàn)略，與國家和區(qū)域有關(guān)要求充分銜接；在城市治理層面，聚焦民生問題、支撐體系、城市品質(zhì)、政策保障等內(nèi)容；在基層治理層面，聚焦街區(qū)治理的短板和市民的真實(shí)需求。

城市體檢評估關(guān)于戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個方面內(nèi)容的設(shè)置是基本框架，同國土空間總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接。城市政府可結(jié)合每年規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)，對框架內(nèi)的分析內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如北京2020年結(jié)合疫情，突出城市在安全和防災(zāi)方面的要求，增設(shè)“安全韌性”內(nèi)容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關(guān)聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。

年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點(diǎn)、五年評估全覆蓋；年度體檢用于過程預(yù)警、五年評估用于動態(tài)維護(hù)。相較于以往的規(guī)范（辦法）要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“三個關(guān)注、兩個轉(zhuǎn)變和一個核心”。首先，年度體檢關(guān)注核心問題，如北京總體規(guī)劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標(biāo)，關(guān)注牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關(guān)鍵要素，關(guān)注基于政府運(yùn)行視角的行動計(jì)劃，包含實(shí)施總體規(guī)劃的具體項(xiàng)目、土地投放、資金投入和政策機(jī)制的建立等。其二，與五年或更長周期的評估不同，年度體檢強(qiáng)調(diào)從以往的“結(jié)果評估”到“過程體檢”的轉(zhuǎn)變；也不同于以往的程序性技術(shù)文件，強(qiáng)調(diào)從“技術(shù)文件”到“治理手段”的轉(zhuǎn)變，將其作為國家和地方政府實(shí)時監(jiān)測城市發(fā)展、開展空間治理和規(guī)劃實(shí)施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過過程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。

五個附件：一張表、一張圖、一清單、一調(diào)查、一平臺

《規(guī)程》提出了指標(biāo)體系全面量化監(jiān)測、各空間圈層發(fā)展全面檢視、實(shí)施任務(wù)清單全面梳理、居民滿意度全面調(diào)查、多源數(shù)據(jù)全面運(yùn)用的“五個一”附件內(nèi)容。

指標(biāo)體系“一張表”，對指標(biāo)開展持續(xù)監(jiān)測，考察每項(xiàng)指標(biāo)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度完成情況，為預(yù)警反饋提供判定依據(jù)。

空間發(fā)展“一套圖”，在確定分圈層差異化的評價標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，研判各圈層“人、地、房、業(yè)”核心要素可視化變化情況，優(yōu)化提升城市畫像能力。

重點(diǎn)任務(wù)“一清單”，按照國土空間總體規(guī)劃、近期規(guī)劃確定的重點(diǎn)實(shí)施任務(wù)，對照完成時限判斷進(jìn)展情況。

居民滿意度“一調(diào)查”，設(shè)計(jì)“規(guī)劃實(shí)施社會滿意度評價”，獲取居民對總規(guī)實(shí)施和城市工作的年度評價，并通過數(shù)據(jù)庫長期建設(shè)，跟蹤記錄居民滿意度變化脈絡(luò)。

體檢大數(shù)據(jù)“一平臺”，廣泛收集自然資源部門空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、各部門專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)、城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)等，形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補(bǔ)充、互為校核的體檢評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

體檢平臺：標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、降成本

在體檢評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立支持城市體檢評估工作全周期的智能分析平臺，設(shè)計(jì)指標(biāo)算法模型，利用多來源、多尺度、多時相數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)自動計(jì)算、比較和監(jiān)測；將體檢評估中需要用到的圖表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，實(shí)現(xiàn)自動生成，最大限度地降低人工成本。

分析方法：多維度、全要素、可驗(yàn)證、重思辨、多主體

面對日益龐雜的城市巨系統(tǒng)和瞬息萬變的信息流，城市體檢評估應(yīng)注重新技術(shù)和新方法的綜合運(yùn)用，確保體檢評估結(jié)論的科學(xué)合理?？刹捎枚嘣磾?shù)據(jù)相互校驗(yàn)的多維分析，保證分析結(jié)果的客觀性；將城市發(fā)展中關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的要素進(jìn)行交叉分析，研究城市發(fā)展各空間要素的互動關(guān)系、匹配性、協(xié)調(diào)性；將典型案例和全局?jǐn)?shù)據(jù)結(jié)合，通過典型案例對具體政策和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行評估，尋求解決問題的深層路徑；將縱向歷史比較和橫向城市比較結(jié)合，通過歷史脈絡(luò)判斷發(fā)展階段和趨勢；將客觀評估與主觀評價結(jié)合，數(shù)理分析的技術(shù)評價結(jié)論與市民切身的主觀感受相比照，修正體檢結(jié)論體現(xiàn)人本關(guān)懷。